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地方政府利益游说 中国“高标”抗震规划难产

来源:未知 编辑:admin 时间:2019/11/25

  尽管“420”芦山地震已经过去将近两月,但本应在芦山地震发生前的2011年就应实施的中国第五代震区规划图,却在将近3年之后,仍未发布实施。这份规划图将直接决定不同地区的建筑地震设防标准,并影响到不同地区限制甚至禁止发展的产业名录。

  《中国经营报》记者获悉,2012年年底时,第五代地震规划图已经上报至国家标准化管理委员会,截至目前仍在审查过程中。不过,在规划图草案征集意见的过程中,由于提高建筑地震设防标准和增加限制发展产业名录将影响到地方经济发展的直接利益,地方政府游说不断。

  日前,了解规划图编制经过的专家向记者证实,目前上报国家标准化管理委员会待审的规划图草案中,全国60%~70%地区的地震设防标准将会提高。不过,在最终发布的规划图中,设防标准能否如此大面积提高,由于地方政府的游说,还未有定论。

  记者了解到,早在2007年,中国即启动第五代地震区划图的编制工作,按原定工作计划,编制工作会在2010年完成。

  然而,2011年年底,时任中国地震局震害防御司司长的杜玮曾就进度公开解释称,地震区划图原本计划2011年年底前发布,但由于工作上一些原因,公布时间将推迟到2012年上半年。

  不过他同时表示,中国地震局不能完全掌握进度,作为国家标准,完成所有起草和制定工作后,要进入到国家标准的征求意见、审查、审批程序。“从政策层面上讲,已经到了适当的、合理的提高设防水平的时候了。”杜玮说。

  第五代地震区划图编制顾问、第四代地震区划图副主编、中国地震局工程力学研究所客座研究员薄景山日前向本报记者表示,第五代地震区划图已编制完成,并向地方征求了意见,2012年年底时已上报国家标准化管理委员会,目前正进行审定,并和住建部等多部门进行协商。

  薄景山告诉记者,第五代地震区划图6度区范围较第四代普遍提高。“第五代地震区划图取得了巨大进步,提高抗震设防标准是未来的趋势。”

  据了解,现行的第四代地震区划图中,还有按照6度烈度设防的区域。而近几年随着我国经济发展水平逐步提高、尤其是汶川地震发生后,在学界,专家普遍认为应把全国范围设防烈度都提高到7度以上。

  目前芦山地震后的灾后重建工作已经展开,薄景山称,芦山地震前,第五代地震区划图已经上报国家标准化管理委员会,所以雅安重建将按照现有的抗震设防标准进行,重大工程需要进行专项地震安全性评价。

  作为国家震灾防御的基础,地震区划图是以地震烈度(动参数)为指标,将国土范围划分为不同地震危险程度或抗震设防等级的地图。它是国家经济建设和国土利用规划的基础资料,是一般工业与民用建筑抗震设防的依据,同时也是制定减轻和防御地震灾害对策的重要参考。

  实际上,第五代地震区划图是2001年公布的《中国地震动参数区划图》的修订版。此前四代地震区划图分别发布于1956年、1976年、1990年和2001年。

  按照现行的地震区划图,北京地区建筑物抗震设防烈度总体为8度,其中密云、怀柔、昌平和门头沟的部分地区,抗震设防烈度为7度。

  地震烈度,即地震发生时,在波及范围内一定地点地面振动的激烈程度,用加速度值表述,以4月20日发生的7.0级芦山地震为例,震中芦山县的地震烈度达到9度。

  北京市建筑设计研究院研究所所长苗启松告诉记者,在新编制的第五代地震区划图的草稿中,全国60%~70%的地区都提高了抗震设防标准。不过他也同时表示,这些新的标准是否能最终体现在发布稿中,还不得而知。

  苗启松向记者介绍,建筑物的设防标准提高,意味着工程造价会提高很多,比如设计为9度设防的建筑工程造价要比7度的高出一倍。

  然而,这并不是影响设防标准设计的最关键因素,设防标准与经济发展挂钩,往往成为地方政府希望标准制定部门降低设防标准的最大动因,因为设防标准高的地区,会在一定程度上限制经济发展。

  以9度设防地区为例,国家一般不允许在此地区发展重大项目,如大的炼油厂等。

  中国地震局兰州地震研究所研究员郭安宁告诉记者,4月20日发生的芦山地震的震中芦山、宝兴等地,在第一代地震烈度区划图中,被列入9度和9度以上设防区域,汶川也被列入9度和9度以上设防区域,而北川被列入8度到9度设防区域。

  薄景山表示,第一代地震烈度区划图制定得普遍偏高,到第三代时,地方政府要求降低抗震设防烈度。“而随着我国经济发展,在编制第四、五代地震区划图的时候,各地方出于安全考虑,要求设防高一点。”薄景山说。

  但一位不愿具名的专家却表达了不同的看法。“第一代地震区划图是纯科研和技术层面的研究,做得比较客观,是根据地震的危险性确定的,但是后来很多地方政府公关,希望把抗震设防标准降下来,所以后面的地震区划图都考量了经济因素在里面。”

  事实上,第五代地震区划图的“难产”,一定程度上与抗震设防标准和地方经济发展相矛盾有关。

  据了解,地震区划图草稿完成后,中国地震局会向地方征求意见,个别调整后,修改稿会上报国家标准化管理委员会,经过审查、审批,再正式发布。

  “地方政府如果认为设防标准设定得过高,限制了地区的发展,中国地震局会综合考虑。”前述不愿具名的专家表示。

  据记者了解,地震区划图是一般建筑物必须要遵守的建筑抗震设防的标准,而地震安全性评价是核电站、水电站等重大建设工程选址和建设的重要依据。国家地震区划图编制完成后,地方会以此为依据,制定地方的小地震区划图。重大工程在建设前往往还需要进行专项地震安全性评价。

  但近几年,中国地震局所做出的地震安全性评价也在部分项目上存在明显争议,比如汶川8.0级地震的重灾区四川都江堰紫坪铺水库枢纽工程。

  中国地震台网中心原预报部主任、研究员郑大林告诉记者,四川紫坪铺在上世纪50年代前苏联帮助我国制定第一代地震烈度区划图时,将该地区设定为9度抗震设防区,即不适合建大型水电工程。

  但汶川地震前,四川省为了发展经济,需要新建水电工程,决定在紫坪铺建水库。

  但因为此前该地区被确定的抗震设防烈度较高,四川决定对该地区重新进行地震安全性评价,请四川省地震局和中国地震局分析预报中心两家单位做此项工作。重评后,该地区的抗震设防基本烈度确定为7度。2001年,紫坪铺水库开始兴建。

  “有些地方为了经济利益,需要重新评估抗震设防烈度,往往希望降低抗震烈度。但降低还是提高,都需要有依据。”郑大林说,四川很多水库都存在重新评估烈度的问题,因为烈度设定过高,在申请重大项目时,有关部门就不会批准。9度以上地区就要考虑成本,烈度增加一度,成本要翻几番。

  1995年10月6日,唐山发生5.0级地震。郑大林告诉记者,在一份唐山市给中国地震局的内部文件上,为了引进外资,发展经济,唐山提出希望将地震等级降低一点,后来此次地震被定为4.9级,但最后又恢复到5.0级。

  “从技术上来说,差别0.1也是在等级误差范围以内,但说明地方为了经济考虑,希望降低地震级别。”郑大林说,从近几年多次地震的情况看,几代区划图制定的依据可能存在问题。“拿芦山来说,抗震设防烈度定的低了。现在的烈度区划是有问题的,但只是有质疑,具体的还要请专门研究地震烈度的专家商讨。烈度确定的依据需要好好研究。”

  “第四代地震区划图,部分地区的烈度标准设定偏高,部分设定偏低,偏高偏低是否合理,需要研讨。地震区划图制定的方法、思路是急需研究的问题,应该在第五代地震区划图的编制中得到解决。”郑大林表示。

  四川省地震局高级工程师、四川省地震局预报组原组长李有才目前更关注的问题是,四川的瀑布沟水库可能面临同紫坪铺水库类似的问题。

  李有才说,在松潘、汶川、都江堰、邛崃活动性大断裂中南段附近,有多个生命线重大水利工程,其中就有瀑布沟水库。

  “因为涉及招商引资和地方经济效益直接有关,地方都希望当地的地震危险性小,全国很多地方的水电工程、基建项目都不同程度地存在这样或那样的问题。小震区不是很明显,像四川和云南等这样的大震区,这个问题就比较突出。”郑大林说。

  今年年初,李有才已经将质疑瀑布沟水电站工程场地基本烈度复核报告的研究报告向有关部门提交。“我希望中央能够了解到这个情况,并给予重视,及时采取措施。”

  事实上,地震区划图的编制以及地震安全性评价工作是由地震局负责,还是由住建部门负责,曾经是有过争议的。

  “过去曾有一种说法,认为地震区划图的编制不应由地震局掌握,而应由住建部负责。地震局和住建部为了争取这个权力,都曾做了很多努力,但最后还是给了地震局。”郑大林说。

  李有才也向记者坦言,地震区划图及地震安全性评价工作应该由多个部门配合完成,而不是只由中国地震局一家单位。“因为一个部门的思路如果错误,后果是无法弥补的。”

  “经过近几年几次地震的检验,地震区划图编制确实存在着一些问题,这也是第五代地震区划图迟迟不能公布的一个原因。有些地区抗震设防烈度设置偏高,有些偏低,而从近几年几次地震的情况来看,大都是地震烈度设置偏低。”郑大林说。

  中国建筑应根据其使用功能的重要性分为甲类、乙类、丙类、丁类四个抗震设防类别。

  地震作用应高于本地区抗震设防烈度的要求,其值应按批准的地震安全性评价结果确定;抗震措施,当抗震设防烈度为6~8度时,应符合本地区抗震设防烈度提高一度的要求,当为9度时,应符合比9度抗震设防更高的要求。

  地震作用应符合本地区抗震设防烈度的要求;抗震措施,一般情况下,当抗震设防烈度为6~8度时,应符合本地区抗震设防烈度提高一度的要求,当为9度时,应符合比9度抗震设防更高的要求。

  一般情况下,地震作用仍符合本地区抗震设防烈度的要求;抗震措施应允许比本地区抗震设防烈度的要求适当降低,当抗震设防烈度为6度时不应降低。

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